Нові суди за прикладом нової поліції

Як зрозуміти, чи допоможе оновлення суддів судової реформі? Стаття Антона Поляничко, наукового консультанта ВАСУ

АНАЛІТИКА ПРАВОЗАСТОСУВАННЯ

Останнім часом тривають запеклі дискусії щодо шляхів реформування судової системи. Як один із варіантів пропонується повна заміна всіх нинішніх суддів новими. Механізми пропонуються різні, аж до негайного звільнення всіх працюючих суддів із забороною їм у подальшому брати участь у конкурсах з набору нових суддів.

Втім, основним ускладненням на шляху до радикальної судової реформи з повним або значним оновленням суддівського корпусу є неможливість чітко передбачити результат. Ніхто наразі не зможе без емоцій, політичного забарвлення та особистих мотивів зробити аналіз можливих ризиків і переваг подібних кроків.

Відповідь може дати лише експеримент - тобто практичне впровадження певної моделі оновлення складу суддів.

Разом із тим, з метою зниження ризиків і запобігання розчаруванню суспільства у реформах варто робити будь-які експерименти обережно, з можливістю щомиті виправити негативні наслідки. Також необхідно враховувати значні фінансові витрати на реформування, яких не уникнути через необхідність у стислі терміни підготувати нові суддівські кадри.

Як це зробити правильно?

На наш погляд, варто зважити на приклад української реформи, яка багатьма вважається вдалою і такою, що гідна бути прикладом - поліцейську реформу. Заміна міліції на поліцію не відбувалася негайно і повністю. Почали з міста Києва, і лише отримавши позитивні відгуки суспільства, поширили відповідний досвід на решту регіонів України. Цей процес триває й до сьогодні.

При цьому одним із основних чинників, які зробили успішною поліцейську реформу, було порівняння роботи нової поліції і органів, яким вона прийшла на заміну. Люди побачили діяльність нової поліції і схвалили її результати. Більшість людей сьогодні переважно довіряє новій структурі на відміну від її попередників - тому що наочно могли їх порівняти. А головна мета будь-якої реформи зрештою - це задоволення потреб і очікувань суспільства.

Отже, будь-яка реформа буде успішною в тому разі, якщо вона продемонструє очевидні позитивні зрушення порівняно з попередньою системою. Судова реформа не є винятком.

Враховуючи це, варто запропонувати експеримент із побудови паралельної оновленої судової системи, діяльність якої можна буде порівняти із існуючою в режимі реального часу.

Видається за можливе створити абсолютно нову додаткову судову систему, але в межах суворої спеціалізації. Ця спеціалізована система цілком автономно може існувати поруч із тими, що вже діють.

Питання щодо запровадження розгалуженої спеціалізації в судовій системі наразі є дискусійним. Але насправді більшість дискусій пов'язана головним чином із питаннями субординації в межах судової системи, а також повноважень окремих інстанцій.

Що ж до самої собою спеціалізації, то її переваги є очевидними для більшості фахівців, адже саме спеціалізація дозволяє значно підвищувати професіоналізм юристів і їх ефективність, не лише в судовій системі, а й скрізь. До того ж, підготувати вузького фахівця на базі загальної юридичної підготовки можна набагато швидше і якісніше, ніж універсального.

Чому б не створити нову систему нових спеціалізованих судів, якої не існує наразі, набравши до неї суддів за новими правилами?

У такому разі суспільство зможе оцінити результати роботи «післяреформених» судів майже відразу, причому оцінка може порівнюватися з тими судовими системами, які вже працюють. Адже стара, «дореформена» судова система не руйнується і не ліквідується негайно, вона продовжує працювати. Додатковою перевагою такого підходу є гарантована відсутність колапсу, який може виникнути через одночасне звільнення всіх нинішніх суддів.

Важливим є також те, що створюватимуться передумови для здорової конкуренції між двома судовими системами за довіру суспільства. Адже подальшу долю кожної з судових систем можна буде вирішити з урахуванням набутого досвіду їх паралельного існування. Причому побудову альтернативної судової системи можна розпочати в галузі суспільних відносин, яка є однією з найбільш актуальних і показових, навіть болючих. Йдеться про податкові та митні відносини.

Справді, в Україні не існує окремої спеціалізованої судової системи з розгляду податкових та митних спорів. Разом із тим, ці категорії справ є одними з найбільш резонансних. Саме розгляд цих спорів викликає багато невдоволення в суспільстві. Причому невдоволеними є як платники податків, так і представники фіскальних органів, хоча кожен по-своєму. Платники податків вважають, що існуючі адміністративні суди, які розглядають відповідні категорії спорів, недостатньо послідовно захищають їх порушені права в галузі оподаткування. Натомість, фіскальні органи стверджують, що адміністративні суди занадто ліберальні до платників податків і дозволяють уникнути відповідальності за ухилення від оподаткування. Усе це поєднується із надзвичайною складністю та плинністю податкового та митного законодавства, а також ускладнюється наявністю неабиякого інтересу держави до будь-яких питань, пов'язаних із забезпеченням надходжень до Державного бюджету України.

Також варто нагадати, що саме податкові та митні спори є своєрідним індикатором інвестиційної привабливості України, і реформування цієї галузі суспільних відносин є надто важливим для побудови сприятливого бізнес-клімату в державі.

Хіба не цікаво, як можуть впоратися із цими викликами суди і судді нової формації? Хіба не за таких складних умов мають чітко окреслитися нові прогресивні підходи до розгляду дуже важливих для суспільства спорів?

Гадаємо, що всьому суспільству буде дуже цікаво подивитися на те, як може вплинути на розгляд податкових спорів їх передача до нової, реформованої судової системи, яка складатиметься повністю або переважно з нових суддів, що раніше ніколи суддями не працювали.

Як може виглядати на практиці запропонований експеримент?

Відповідними змінами до законодавства передбачається створення в Україні окремої, незалежної системи фіскальних (фінансових) судів. Як і решта спеціалізованих судових систем (нині існуючі адміністративні та господарські суди), фіскальні суди складатимуться з судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій на чолі з Вищим фіскальним судом України.

До фіскальних судів першої інстанції можна набрати абсолютно нових суддів. Склад апеляційних фіскальних судів та Вищого фіскального суду України можна сформувати в пропорції третина суддів, які вже мають досвід розгляду податкових та митних спорів, до двох третин абсолютно нових суддів. Причому варто законодавчо передбачити, що протягом певного часу (наприклад, два роки з моменту початку процесуальної діяльності) справи в апеляційній та касаційній інстанціях фіскальних судів розглядатимуться колегіями суддів, більшість у складі яких становитимуть новопризначені судді. Саме для цього і пропонується набір суддів до цих судів у пропорції третина на дві третини.

Введення до складу нових судів досвідчених фахівців з числа нинішніх суддів є виправданим з огляду на те, що має забезпечуватися певна прогнозованість і наступність у розгляді податкових та митних спорів. Нові судді мають бути принаймні обізнані з тими підходами, які вже склалися на практиці раніше. Разом із тим, більшість у складі колегії дозволить новим суддям мати вирішальний вплив на нову судову практику. Це також покладатиме на них відповідальність за обґрунтованість та законність судових рішень. Водночас, можливість суддів, що вже працюють, посісти посади в нових судах зменшують ризики того, що міжнародна спільнота вбачатиме дискримінацію прав людини під час судової реформи в Україні.

На розгляд фіскальних судів можна передати не лише адміністративні справи, що виникають із податкових відносин. Також можна поширити їх юрисдикцію на кримінальні справи, досудове слідство в яких на сьогодні ведеться органами податкової міліції, а також справи про адміністративні проступки, якщо відповідні стягнення накладаються фіскальними органами.

Хтось скаже - дуже дорого для держави створювати нову спеціалізовану судову систему. Але, по-перше, для її функціонування можна частково використати матеріально-технічну базу вже діючих судів. По-друге, під час поліцейської реформи знайшлися гроші навіть на нову форму для поліції. Хіба суди менш важливі? Насправді, для держави набагато дорожче стають саме «дешеві» суди.

В такому разі дуже актуальна галузь суспільних відносин буде цілком передана до сфери відповідальності судів нової генерації.

Причому не виключено, що можна законодавчо дозволити позивачам право обирати суд, до якого можна звернутися за вирішенням податкового чи митного спору. Хочеш, подавай позов до адміністративного суду (які не ліквідуються, а продовжують працювати), а хочеш - звертайся з аналогічною вимогою до нового фіскального суду з новими суддями. Але подальше оскарження винесеного відповідним судом судового рішення може відбуватися лише в межах тієї вертикалі, до якої було подано позов. При цьому одночасне звернення до обох судів не дозволятиметься, а справа, що помилково порушена після звернення з вимогою до суду альтернативної юрисдикції, підлягатиме закриттю.

Паралельне існування двох судових систем із розгляду податкових та митних спорів є виправданим на цей час також і тому, що кількість цих спорів є дуже високою. Отже, альтернативна нова судова юрисдикція вочевидь дозволить певною мірою розвантажити судову систему, забезпечивши менш тривалі строки розгляду податкових та митних спорів.

Однаковість практики двох паралельних юрисдикцій забезпечуватиме Верховний Суд України. Відповідні функції і зараз покладаються на найвищу в Україні судову інстанцію.

І тоді ми побачимо, як вплине заміна суддів на ефективність розгляду податкових спорів. Тоді можна буде знайти відповідь на багато питань, які є вкрай актуальними сьогодні для суспільства: в яких судах - нових чи тих, що вже діяли - буде більш однаковою судова практика; в яких суддів - нових чи досвідчених - буде менше скасувань судових рішень вищими інстанціями; де спори розглядатимуться швидше; зрештою, яка судова практика буде підтримуватися Верховним Судом України. А головне - ми зможемо оцінити рівень довіри з боку суспільства до нових судів, а також подивитися, чи сприйматиметься громадськістю діяльність нових судів хоча би так само позитивно, як новоствореної поліції.

І буде цікаво простежити тенденції судової практики обох паралельних юрисдикцій - де буде більше звернень платників податків, а де - фіскальних органів, на користь якої зі сторін які з судів прийматимуть більше рішень тощо. Зрештою, можна буде оцінити вплив нової судової практики на наповнення державного бюджету, що також є важливим на сьогодні. Перегляд практики нових судів Верховним Судом України буде непоганим тестом як для нових суддів, так і для самого Верховного Суду України. Адже суспільство не можна обдурити, громадськість має доступ до судової практики всіх судових інстанцій і зможе належним чином побачити і оцінити результати розгляду податкових та митних спорів як судами, що вже діють, так і новими судами.

Здобути довіру суспільства новим судам буде врай важко. Але якщо нові суди впораються, то позитивний досвід можна буде поширити на решту судових систем в Україні. І тоді за подібною моделлю можна буде збудувати нові цивільні, кримінальні, адміністративні суди, а в разі потреби - також і земельні або, наприклад, патентні. При цьому поступовість у реформування судової системи дозволить зекономити чималі бюджетні кошти, яких завжди бракує.

Звісно, вирішальний вплив на результати діяльності нових судів матиме те, в який спосіб відбудеться формування нового суддівського корпусу. Відповідний механізм потребує детального обговорення, що виходить за межі цієї статті. При цьому дуже важливо забезпечити такий рівень суддівської винагороди, який запобігатиме можливим спокусам і змусить цінувати свої робоче місце і свою посаду. Для визначення відповідних шляхів варто залучити громадськість, причому видається доцільним проконсультуватися з авторитетними фахівцями в галузі оподаткування, які працюють у приватному секторі. Цікаво, який рівень заробітної плати чи інші мотиви спонукали би їх залишити приватну практику і стати суддями? Крім того, для забезпечення коректності експерименту доцільно забезпечити однаковий рівень суддівської винагороди як для нових суддів, так і для тих, що вже працюють.

На наш погляд, лише подібний експеримент дозволить знайти відповідь на питання, чи справді радикальне оновлення суддівського корпусу зарадить побудові судової системи, що здобуде довіру суспільства. Причому результати не змусять чекати надто довго. Звісно, все відбуватиметься не так швидко, як із поліцейською реформою, але громадська оцінка діяльності нових судів не забариться.

Певна річ, будь-який експеримент ховає в собі окремі ризики. Але нічого не робити на сьогодні видається більш ризикованим.

А Ви як гадаєте - чи варто йти на такий експеримент?

Принагідно зауважуємо, що всі висловлені пропозиції є особистою думкою автора.


Антон Поляничко, науковий консультант, Вищий адміністративний суд України