Концепція оновлення

Чому гальмують запропоновані механізми утвердження довіри до вітчизняної Феміди і яка є альтернатива

Останні два роки суспільство живе судовою реформою. І політики вищого рівня, і діячі-активісти публічно заявляють, що судова влада — це корінь зла, «слуга злочинного режиму», а тому починати відбудову нової України пропонують із судової зали. Та чи спрацюють запропоновані механізми? Як швидко країна може отримати оновлену судову систему, якій довірятиме суспільство? Дещо можна зробити вже зараз, не очікуючи внесення змін до Конституції.

Судові реформи новітньої історії

Першим варіантом реформи став закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 8.04.2014. Було звільнено всіх голів судів та їх заступників, припинено повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів та Вищої ради юстиції. Як наслідок, вирішення будь-яких кадрових питань стало неможливим, а судову владу паралізовано більш як на рік.

Відбулися перевибори голів та заступників. У більшості судів керівники не змінились, що неабияк обурило авторів реформи. Не виправдала очікувань і Тимчасова спеціальна комісія, яка перевіряла скарги на суддів щодо справ, які порушувалися з 21.11.2013 до 21.02.2014. За звітом, станом на 25.08.2015 до ТСК надійшло 2192 заяви щодо 331 судді, але проведено лише 66 перевірок, за наслідками яких прийнято 63 висновки. Чи відновилася довіра до суддів? Ні.

Потрапили судді і під дію закону «Про очищення влади» від 16.09.2014. Тут виконання загальмувалось через сумніви в його конституційності. На певні проблеми із цим актом звертала увагу й Венеціанська комісія. Останнє слово — за Конституційним Судом. Але, попри ці обставини, більшість суддів успішно пройшли перевірки майнового стану і вже отримали позитивні висновки. Чи відновилась до них довіра? Ні.

Не вдовольнившись першими невдалими експериментами щодо очищення судової влади, законодавчий орган уже в новому складі з ентузіазмом узявся за справу. Повномасштабна реформа, підвалини якої заклав закон «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015, стартувала у квітні цього року. Головними інструментами підвищення авторитету суду визначено оцінювання (первинне, кваліфікаційне і регулярне) та посилення дисциплінарної відповідальності суддів, зміцнення незалежності суду, для чого змінено підходи до формування ВККС та ВРЮ.

Одночасно розпочалася конституційна реформа, яка мала б вирішити питання деполітизації судової влади, визначення судоустрою та спеціалізації, статусу судді (підвищення вимог, перегляд питання щодо судового імунітету, підстав звільнення, зокрема за порушення присяги). Однак і ця реформа загальмувала...

Від оцінювання — до оновлення

Новообрана ВККС розривається між організацією первинного оцінювання, котре так і не почалося (комісія публічно звинувачує Раду суддів, а рада — комісію), і розглядом дисциплінарних скарг, яких накопичилось понад 10000. Якщо подивитися статистику, то ВККС працює на відбій: більшість справ закінчується рішенням про відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Головним чином — через низьку якість скарг.

Проте спливають строки давності притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Такий закон. І навіть кричущі випадки свавілля залишаються безкарними. У тих небагатьох справах, які закінчуються покаранням, на захист суддів стає Вищий адміністративний суд. У трикутнику «РСУ — ВККС — ВАС» усі по-своєму праві. Але довіри до суддів це не додає.

Недавно запрацювала ВРЮ. Президент анонсував звільнення понад 300 суддів. Однак через нечіткість норм закону Рада фактично переглядає висновки ТСК, спрямовуючи більшість справ до ВККС (щодо суддів місцевих та апеляційних судів). Звільнення відбуваються в основному за загальними підставами (відставка, стан здоров’я тощо) та із «сепаратистських» мотивів (Крим, Донбас). Це не той результат, якого чекало суспільство, підігріте радикально налаштованими політиками та «експертами».

В інформаційному просторі України мета реформи поступово звелась до ідеї перезавантаження судів. Народжена в середовищі ГО «Реанімаційний пакет реформ», вона активно просувається в маси й має чимало прихильників. Суть її проста і радикальна: обрати всіх суддів за конкурсом за зразком поліції. Відповідна петиція вже колишнього судді Михайла Жернакова до глави держави набрала понад 27000 голосів.

Було висловлено багато аргументів щодо неправомірності та неефективності такої ідеї. Не виступаючи ні «за», ні «проти», спробуємо змоделювати, що на нас чекає, якщо підемо цим шляхом.

Конкурс з прогнозованим результатом

Вихідним положенням авторів ідеї перезавантаження є припущення, що на посади суддів буде оголошено конкурс, а серед претендентів незалежна комісія відбере найкращих. Судова система отримає нові кадри, які докорінно змінять її та рівень довіри до віт-
чизняної Феміди. Хто ж ці нові судді?

Є резерв, у якому, за даними ВККС, налічується 1197 кандидатів. З них можна було б почати. Але в листопаді 2015-го закінчується 3-річний строк перебування в ньому значної частини кандидатів. Крім того, всі вони проходили відбір при попередній владі, а тому рівень довіри до них не вищий, ніж до діючих суддів. Чи є вони тими новими суддями, яких хоче бачити суспільство?

Попри те що вузи щорічно випускають тисячі юристів, потенційних претендентів на суддівське крісло небагато. Реальні кандидати — це особи, що зголосились узяти участь у конкурсах. Багато хто не пройшов, бо не набрав необхідних 60 балів.

Новий закон «Про судоустрій і статус суддів» посилює ці вимоги й вимагає не менш ніж 75% максимально можливої оцінки на відбірковому іспиті (ст.69). Далі кандидат повинен пройти спеціальну підготовку за рахунок держбюджету тривалістю 12 місяців, а потім — скласти кваліфікаційний іспит. І знову, щоб пройти цей етап відбору, потрібно не менш ніж 75% максимально можливого балу кваліфіспиту.

Якщо тести та іспит не спростити, то з усіх теперішніх резервістів прохідний бар’єр здолали б лише 111 претендентів. Це далеко від потрібних 8000. У нас немає стільки розумників. Який вихід? Спрощувати іспит? Знижувати прохідний бал? Давати зелене світло всім охочим? Скасовувати спецпідготовку? А як це позначиться на якості правосуддя?

Треба також врахувати фактор №1 будь-якої професійної діяльності — заробітну плату. Початкова винагорода для новачка наразі становить 10 мінімальних зарплат. Гарантій збереження рівня оплати праці немає, бо парламент будь-коли може змінити закон, позбавивши й цього. Така заробітна плата є неконкурентною для більшості висококваліфікованих юристів. Вона не прив’язана до курсу валюти, і за останні два роки її купівельна спроможність фактично зменшилася втричі. Хто з висококласних фахівців погодиться працювати на таких умовах? Чи матиме суддя конкурентну заробітну плату? Чи її буде запропоновано тільки «новим» (за досвідом поліції)? Без істотного підвищення суддівської винагороди доведеться обирати кращих з гірших.

За сучасних умов посада судді є не надто престижною. Публічність, суспільна увага, контроль майна і репутації, постійний негатив у ЗМІ. Кожен тричі подумає, перш ніж погодитися на конкурс. Як буде забезпечено престижність посади судді? Чи можливий мораторій на поливання брудом судової влади?

Якщо діючі судді не будуть усунуті від конкурсу (а це було б дискримінацією, і таких обмежень навіть автори ідеї перезавантаження не висловлюють), то вони ж і стануть основними конкурсантами. Їм нічого втрачати. Тим більше що саме вони найкраще підготовлені до суддівської роботи. Це спостерігаємо зараз у конкурсах на прокурорські керівні посади, які виграють саме прокурори. Але якщо в судову систему не прийдуть нові обличчя, чи можна це назвати перезавантаженням?

Підводячи риску, можна припустити, що реальне змагання відбуватиметься лише за «цікаві» посади: по вертикалі (знизу догори) і по горизонталі (з провінції до центрів цивілізації). Що ж стосується «нецікавих» місць (а таких більшість), то там конкурсу не буде взагалі або буде мінімальний. Комісія обиратиме кращих серед тих, хто вже є суддею. В результаті залишаться ті самі судді, але кращі з тих, хто є, отримають «цікавіші» посади. Якщо так і станеться, чи можна назвати це перезавантаженням?

Добір нових зі «старими» вадами

Для добору нових суддів автори ідеї перезавантаження пропонують створити тимчасову комісію з добору і призначення суддів з-поміж громадян України, котрі «відповідають критеріям доброчесності, незалежності, мають бездоганну репутацію та професійний досвід роботи на посаді судді Конституційного Суду або досвід правозахисної діяльності у громадських організаціях, що діють у сфері захисту прав людини понад 10 років». Пропозиції стосовно кандидатів подаватимуть до Верховної Ради особи, які мають намір увійти до такої комісії, або громадські організації, що діють у сфері захисту прав людини понад 10 років.

Суб’єктивний фактор — ненадійна річ. Якщо комісія формуватиметься парламентом, де гарантія, що до неї увійдуть саме ті «високодостойники», які є авторитетом для всіх? Доброчесність і бездоганність — це так відносно! За цими ж принципами недавно сформовано новий склад ВККС і ВРЮ, то чому ж їм не довірити цю справу? Де гарантія, що нову комісію не спіткає та ж доля суспільної недовіри?

Окрім того, ВР — політичний орган. Тому склад комісії формуватиметься під впливом політичного компромісу. Тут працюватиме квотний принцип. А чи буде тоді незалежним такий орган?

До того ж народні депутати можуть заблокувати обрання членів комісії. Досі не призначено одного члена ВРЮ за квотою парламенту, бо «Самопоміч», «Батьківщина» і Радикальна партія не домовляться про єдиного кандидата. Чи не чекає те саме і склад комісії?

Не все зрозуміло в конституційній площині. Нині питання добору суддів покладене на ВККС та ВРЮ. Вносити подання про призначення суддів на посаду — це функція ВРЮ. Як нова комісія співіснуватиме з ВККС та ВРЮ? Чи припиняться повноваження кваліфікаційної палати ВККС щодо добору і проведення конкурсу? Яку роль виконуватиме ВРЮ?

Основним критерієм добору має бути бездоганна репутація. При цьому автори ідеї визнають, що атестація (оцінювання) не дасть ефекту, оскільки більшість суддів упораються з кваліфікаційними завданнями. Основне зауваження до суддів — доброчесність, тобто морально-етична сторона особистості. Якою буде (і чи існує) процедура, що дозволить виявити такі якості?

Абсолютна більшість суддів відповідають критеріям щодо доброчесності й бездоганної репутації. Стосовно них немає скарг, а майновий стан відповідає задекларованому. Як порівняти людей за цим критерієм? Чи не станеться так, що особа, яка ніколи не одягала мантію, апріорі матиме перевагу перед «старим» суддею?

Мета нової комісії — реалізувати політичну програму перезавантаження судової влади. Якщо конкурси виграватимуть «старі» судді, то в суспільному сприйнятті ідея перезавантаження зазнає фіаско. Нових повинно бути щонайменше 25%, аби відзвітувати суспільству про позитивний результат. Чи не станеться так, що «старих» навмисно усуватимуть від конкурсу? Чи не вплине політична доцільність на об’єктивність процедур? Чи не будуть брати будь-кого, аби «нового»? Де гарантія, що комісія не стане застосовувати квоти для «старих» і «нових»?

Треба зважати й на строки. Перезавантаження повинно відбутися швидко. Ця ідея розглядається в контексті змін до Конституції в частині правосуддя як її чи не найголовніша складова. Отже, вона отримає зелене світло не раніше, ніж будуть унесені зміни до Основного Закону. Скільки на це знадобиться часу — покаже історія. За елементарними підрахунками, з огляду на конституційну процедуру станеться це не раніше червня 2016 року. Строк набрання чинності — 3 місяці. Тобто запрацюють зміни з вересня—жовтня 2016-го. Враховуючи, що перезавантаження потребує внесення змін до законодавства (а вони теж повинні пройти щонайменше два читання), це ще 3 місяці. Отже, законодавчі підстави для запуску такого механізму слід очікувати не раніше 2017 року.

Процедура добору теж затягнеться. Формування складу комісії, розроблення нормативної документації, оголошення конкурсу, подання заяв, відбірковий іспит, спеціальні перевірки, річне спеціальне навчання, кваліфікаційний іспит, засідання комісії, оскарження результатів, рекомендації, розгляд документів у ВРЮ, очікування указу… Коли ж країна побачить нових суддів? Ближче до 2019 року. Року чергових виборів Президента. Чи дочекається народ?

Три кроки до очищення на правовому шляху

Але чи є альтернатива? Народ вимагає справедливості. Всі, хто винен, має понести покарання, а реформа повинна відбутись швидко. Чи є правовий спосіб втілення волі народу?

Такий спосіб є, і суть його полягає в ефективній реалізації шляху, на який ми вже стали. З невеличкими поправками.

Насамперед це позачерговий розгляд скарг, пов’язаних з подіями на майдані. ВККС і ВРЮ впродовж 
60 днів розглядають усі скарги на суддів щодо рішень, ухвалених ними у період з 21.11.2013 до 21.02.2014. Справи слухаються у відкритому режимі під контролем громадськості з он-лайн-трансляцією. Винних притягують до дисциплінарної відповідальності з поданням про звільнення з посади за порушення присяги. Це дозволить зняти суспільне напруження й позбавить судову систему стану заручника кількох сотень скарг, які чекають на розгляд.

Щоправда, тут теж не обійдеться без суспільного резонансу. Адже, поки ВККС і ВРЮ не працювали, спливли строки давності, й за багатьма скаргами у відкритті дисциплінарного провадження буде відмовлено. Але пройти цей шлях потрібно.

Проводиться конкурсний відбір на вакантні посади. Очищення системи повинно початися не зі звільнення «старих», а з призначення нових суддів. Почати слід із заповнення вільних вакансій. Як повідомляють джерела у ВККС, таких зараз 470. Але їх кількість найближчим часом буде збільшуватися. На розгляді парламенту, за словами Голови ВР Володимира Гройсмана, знаходяться 253 подання про звільнення суддів у відставку, у ВРЮ — десятки не розглянутих заяв про звільнення за загальними підставами. Це ті самі 10%, про які говорив В.Гройсман. Але заповнити ці вакансії можна законно.

Вакансій може бути ще більше, якщо будуть створені законодавчі умови для відставки діючих суддів. Як зазначив голова ВАС Олександр Нечитайло, з 84 суддів ВАС майже в 50 є право на відставку, і більшість скористалася б цим правом (див. «ЗіБ» №39/2015 — Прим. ред.). До слова, КС розглядає подання Верховного Суду щодо конституційності законів, якими змінено умови відставки. Якщо рішення буде позитивним, то з’явиться ще кілька сотень заяв про відставку.

На всі вакантні посади (від Верховного до місцевих судів) оголошується конкурс. В ньому можуть брати участь судді, а також інші особи, які відповідають кваліфікаційним вимогам. Вимогу щодо суддівського стажу для претендентів на посади в судах апеляційного і вищого рівнів доведеться зняти. Таким чином, в усі суди прийдуть нові люди. Для того щоб оновити судову систему в запропонований спосіб, потрібно лише передбачити відповідні положення в законі «Про судоустрій і статус суддів», не чекаючи прийняття змін до Конституції.

Одночасно всі «старі» кадри проходять кваліфікаційне оцінювання за результатами розгляду суддівського досьє та співбесіди. Суддя має право відмовитися від оцінювання й подати у відставку. Якщо за наслідками розгляду досьє та співбесіди виявлено ознаки некомпетентності, суддя складає кваліфіспит. Якщо не складе — усувається від здійснення правосуддя на 1 місяць, після чого складає екзамен повторно. Якщо не складе повторний іспит — підлягає звільненню.

Такі ж наслідки очікують тих, хто не надасть відомостей стосовно походження його майна. Це можна реалізувати лише після внесення змін до Конституції, проект яких передбачає такі підстави звільнення.

12 листопада розпочне роботу ХІІІ з’їзд суддів. Сподіваюсь, колеги зможуть виробити власну стратегію оновлення, яка б стала фундаментом для побудови нової справедливої судової влади.

Володимир КРАВЧУК, суддя Львівського окружного адміністративного суду, член Конституційної комісії, доктор юридичних наук, професор

Джерело: zib.com.ua