Незалежне правосуддя під патронатом президента

Невміння брати на себе відповідальність за свої помилки, бажання перекласти її на інших, навіть ціною приниження Конституції - характерна особливість нинішньої влади. 

Разом з тим це новий виклик і конституційного правосуддя. Сьогодні не єдиний. Адже напередодні президент на своїй прес-конференції заявив, що парламент повинен прийняти зміни до Конституції, зокрема і з правосуддя, ще до закінчення поточної сесії. Незважаючи на те, що КСУ лише за два дні до цього у формі усного слухання розпочав розглядати справу за зверненням парламенту про надання висновку відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. №3524) вимогам статей 157 і 158 Основного Закону .

КСУ вкотре проявив увагу і, не уповільнивши, надав свій висновок. У конституційних пропозиціях президента жодного порушення Конституції не побачив. 

Однак у кожному разі є потреба подивитися на цей законопроект з точки зору не тільки відповідності його конституційним приписам, але і правових і суспільно-політичних наслідків прийняття запропонованих змін до Конституції.

Суспільство Долино розуміти куди і як рухається наша країна. І рухається взагалі?

Мені вже неодноразово доводилося писати на сторінках ZN.UA про судову реформу в Україні. Зокрема, у квітні 2015 я писала про те, що вона проводиться навиворіт. Помилковість алгоритму судової реформи полягає в тому, що Україна почала її не з збалансованих змін до Конституції України, а з прийняття законів, вигідних, з точки зору політичної кон'юнктури , влади: "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" (№1188-VII від 08.04.2014), "Про очищення влади" (№1682-VII від 16.09.2014), "Про забезпечення права на справедливий суд" (№ 192-VIII від 12.02.2015). Вибір саме такого шляху оновлення правової системи призвів до того, що два роки, що минули після Майдану, були витрачені лише на розмови про судову реформу. В результаті вона все ще залишається для влади "пріоритетом на майбутнє".

Це при тому, що в розпорядженні нинішніх ініціаторів конституційних змін є ряд європейських документів, у тому числі близько 25 висновків Венеціанської комісії, які вона надала під час неодноразових спроб реформувати судову владу в Україні. Останнє з цих висновків, дане комісією на законопроект про внесення змін до Конституції в жовтні 2015 (буквально за місяць до реєстрації президентського конституційного проекту з правосуддя - реєстр. №3524 від 25.11.2015), складається фактично з посилань на численні її попередні ув'язнення .

Таким чином, нинішнім конституційним реформаторам для написання тексту змін до Основного Закону по правовій системі не потрібно було докладати великих інтелектуальних зусиль. І цей текст справді не новий, оскільки в ньому в значній мірі використані колишні напрацювання. Тому недивно, що загальний вміст змін до Конституції в частині реформування правосуддя Венеціанська комісія оцінила в основному як важливий крок на шляху до створення дійсно незалежної судової системи в Україні.

Інша справа, що цей крок невиправдано запізнілий. І, очевидно, для відволікання уваги від цієї обставини дискусію навколо реформи судової системи влада останнім часом навмисне зводить до популістського рівню - "тотальне звільнення всіх суддів або їхнє переатестація". Причому цим підходом користуються майже всі провладні політичні сили. І навіть президент дозволяє собі висловлюватися в тому ж руслі. Пам'ятайте теза з його прес-конференції про те, як він шкодує, що Венеціанська комісія не дала дозволу на звільнення всіх суддів? І це незважаючи на те, що вже майже два роки тривають люстраційні та атестаційні заходи щодо служителів Феміди. У той час як самій судовій системі навіть шансу для самоочищення не дали, оскільки влада більше року зволікала з формуванням нового складу Вищої ради юстиції, блокуючи ефективне функціонування системи кваліфікаційного оцінювання роботи суддів та суддівського самоврядування. У сформованих умовах це - злочин. Як і те, що формування ВРЮ, яке, нарешті, відбулося, проходило з порушенням порядку і елементарної професійної етики.

Чорний піар від представників влади створює атмосферу повної зневаги до суду. У такій атмосфері навряд чи знайдеться багато охочих в майбутньому йти туди працювати і приймати неупереджені рішення, розуміючи при цьому, що провину людини часто визначають нардепи або члени уряду, належного фінансування системи немає, виконання судових рішень забезпечується лише на 20 відсотків ...

Я впевнена, що і президент, і парламент у цьому надзвичайно глибокому і складному питанні повинні відмовитися від руйнівного популізму і взятися за реальну послідовну роботу, чітко орієнтуючись на фіксовані терміни і європейські цілі цієї реформи, які, на мою думку, такі.

1. Забезпечення незалежності та професійності при здійсненні правосуддя, конституційно-правових гарантій процесуальної незалежності суддів; забезпечення неможливості суб'єктивного впливу і встановлення юридичної відповідальності за вплив на суддю; оптимізація ефективної системи суддівського самоврядування.

2. Приведення системи правосуддя до стандартів справедливого, публічного розгляду справ неупередженим незалежним судом протягом розумного строку, встановленого законом.

3. Організація оптимальної системи, основ і принципів судоустрою, що створює для громадян умови реального доступу до правосуддя.

4. Доступ до професії судді та суддівським посадам, спеціальну освіту. Забезпечення участі народу в окремих, визначених законом, випадках в правосудді.

5. Використання додаткових судових юрисдикцій і медіаторской процедур для розширення можливостей реалізації права громадян на судовий захист.

6. Створення ефективної системи виконання судових рішень.

Вважаю, що для досягнення зазначених цілей потрібні певні умови. 

По-перше, поступове формування атмосфери довіри з боку суспільства до судової системи, створення основ проникнення справжнього європейського змісту принципу верховенства права в усіправовідносини, які опосередковують функціонування судової влади при вирішенні спорів про захист порушених прав та інтересів. Це має відбуватися як всередині самої судової влади, починаючи з системи судоустрою і закінчуючи створенням належної системи суддівського самоврядування, так і у правовідносинах суду з реформованими прокуратурою, органами досудового слідства та захистом, у тому числі і адвокатурою, без яких не буде в Україні реально незалежного і ефективного правосуддя.

По-друге, влада повинна розуміти, що часовий ресурс обмежений. Оскільки, з одного боку, нереформована судова система дійсно не може ефективно працювати. А з іншого - суддівський корпус пручається, у суддів виникають абсолютне неприйняття і відторгнення політики загального "витирання ніг" про судову систему.

По-третє, це має бути час справедливих, компетентних, максимально віддалених від політичних інтересів рішень. І суспільство, і влада (парламент і президент насамперед), і сама судова система повинні відчувати гостру потребу в реформуванні. І це не питання психосоматики. Це питання, як не парадоксально, суто політико-правовий. Адже у своєму останньому висновку (CDL-AD (+2015) 026) Венеціанська комісія в черговий раз зазначила, що ефективна реформа судової влади в Україні залежить не тільки від прийняття відповідних конституційних положень, а й від політичної волі та готовності створити дійсно незалежну судову систему.

Переконана, що разом зі змінами до Конституції має відбутися представлення законопроектів, розвиваючих конституційні зміни. Адже для чого було протягом року "товкти воду в ступі"? Для остаточного доопрацювання наявних пропозицій вистачило б двох-трьох місяців. Майже рік втраченого часу свідчить про нездатність до прагматичної консенсусної прогнозної роботі. Втім, як не прикро, але в найближчій перспективі - протягом двох-чотирьох років - навіть запропоновані президентом прогресивні зміни не забезпечать перетворень у судовій владі.

Візьмемо, приміром, передбачене запропонованими змінами до Конституції створення Вищої ради правосуддя (ВСП). Цьому органу, який відповідатиме за формування високоякісного й добропорядного суддівського корпусу, повинні бути передані нинішні повноваження парламенту щодо обрання суддів безстроково. У загальному порядку повноваження по звільненню і переведенню суддів (суддівської кар'єри) також передаються ВСП. За президентом у процесі призначення суддів, згідно зі змінами, залишається лише так звана церемоніальна роль. Це відповідає європейським стандартам і створює механізм збалансування відносин між законодавчою, виконавчою, судовою гілками влади і президентом. Однак, згідно зі змінами до розділу XV Перехідних положень чинної Конституції, обрання і призначення самих членів Вищої ради правосуддя має відбутися не пізніше квітня 2019 г. А щоб ніхто навіть і не подумав піднімати це питання раніше, чітко зазначено - функції цієї ради здійснює нинішній ВРЮ, повноваження членів якого не можуть також тривати довше цього ж терміну. Правда, за винятком членів ВСП від з'їзду суддів, які мають бути обрані не пізніше ніж через три місяці після набуття чинності закону про ВСП. Таким чином, орган, який повинен відповідати за професійність, незалежність і незаангажованість суддівського корпусу; який повинен бути сформований на європейських засадах, інклюзивним способом і позбавлений політичних впливів, - з'явиться в Україні тільки весною 2019 р

Крім того, протягом двох років після ухвалення конституційних змін президент залишає за собою право переведення судді з одного суду до іншого.

До впровадження нового адміністративно-територіального устрою України, згідно зі змінами до Конституції України щодо децентралізації, але не пізніше, ніж кінець 2017, суди будуть створюватися, реорганізовувати і ліквідовувати указами президента, а не законом. Причому у змінах до статті 106 Конституції пропонується вилучити "контрасигнацію" таких президентських указів, тобто скріплення їх підписами прем'єр-міністра і, скажімо, міністра юстиції. Президент буде видавати такі укази навіть не за поданням ВРЮ, а тільки за фактом консультацій з ним. Тобто виключно за своїм президентським розсуд!

Іншими змінами до Перехідних положень передбачається, що судді КСУ (який також повинен піддатися європейському за змістом інституційному реформуванню), призначені до набрання чинності конституційних змін, продовжують здійснювати свої повноваження до припинення повноважень абозвільнення.

Генеральний прокурор продовжує здійснювати свої повноваження в установленому порядку, але не довше терміну, на який його було призначено. При цьому з положень пункту 25 статті 85 Конституції вилучається інститут висловлення йому недовіри парламентом, що призводить до відставки з посади. До речі, ще в жовтні 2014 Венеціанська комісія, даючи Висновок на представлений президентом 2 липня 2014 законопроект змін до Конституції (CDL-AD (+2014) 037), в черговий раз нагадала, що генеральний прокурор повинен призначатися на один термін, який повинен тривати значно довше, ніж п'ять років, або до виходу на пенсію. У Європі, наприклад, поширена практика семирічного терміну повноважень генпрокурорів. Замість цього в статті 131-1 пропонується встановити строк повноважень шість років. При цьому одне і те ж особа не може обіймати посаду прокурора два терміни поспіль. Ну прямо як президент України! Цікава реакція на претензії парламенту до діючого генпрокурору, а заодно - на зауваження Венеціанської комісії.

Чи можна в таких умовах вірити у щирість заяв ініціаторів конституційних змін про їх відданості європейським принципам забезпечення відповідності та професійності судової влади, позбавлення від суб'єктивних впливів у процесі правосуддя і т.п.?

Навряд чи щиро і обгрунтування в законопроекті зміни назви "Верховний Суд України" на просто "Верховний Суд". Пояснюється це прагненням позбутися наслідків механічної адаптації назви "Верховний Суд Української Радянської Соціалістичної Республіки", здійсненої шляхом заміни її на "Верховний Суд України". Однак такий аргумент виглядає, м'яко кажучи, непереконливим, беручи до уваги збереження наслідків механічної адаптації при перейменування "Верховной Радой УРСР" в "Верховну Раду України" або "Конституції УРСР" - в "Конституції України". Можливо, справа в тому, що зміна назви ВСУ передбачатиме його реорганізацію? А значить, в цьому проглядається стара і перевірена на практиці виверт - підвісити на гачок заснування шляхом зміни його назви ...

Ініціатори конституційних змін, напевно, забули про міжнародних рекомендаціях по визначенню на конституційному рівні не тільки статусу, а й повноважень ВСУ. 

Крім того, аналіз положень законопроекту з судоустрою свідчить також про те, що стосовно ключової ланки функціонування судової влади - системи судоустрою як основи доступу громадян до правосуддя - єдиний концептуальний конституційний підхід не сформований. А це означає, що основна боротьба - бути системі правосуддя трьох- або чотириланкову - ще попереду. Незважаючи на те, що про необхідність уточнити положення статті 125 Конституції про судоустрій говорилося в рекомендаціях Венеціанської комісії ще в травні 2013

Ну а якщо до цього додати абсолютно в загальних рисах сформовані положення частини десятої статті 131 Конституції, що передбачають, що "відповідно до закону в системі правосуддя створюються органи та установи для забезпечення відбору суддів, прокурорів, їхньої професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ про їх дисциплінарну відповідальність , фінансового та організаційного забезпечення судів ", то виявиться, що зміни до Конституції в ключових питаннях серйозно страждають такою хворобою, як" правова невизначеність ".Політичний гачок і тут повинен спрацювати. 

Незважаючи на всі заяви про досягнуті в процесі реформи компромісах, пояснити такий підхід можна тільки спробою влади зберегти за собою можливість впливати на правосуддя.

Дуже позитивним кроком є поява в законопроекті окремою нової статті, якою передбачено, що для захисту професійних інтересів суддів і вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону діє суддівське самоврядування. Водночас упадає в очі очевидне включення їх (профінтересов суддів) у розуміння "забезпечення незалежності суддів" як одного з повноважень ВСП, передбачених пунктом 7 частини першої статті 131. Неважко уявити, що на практиці така схожість смислів повністю нівелює суддівське самоврядування. Адже це вже було. Тим більше що на відміну від чинної Конституції проект змін містить відкритий перелік повноважень ВСП - від формування суддівського корпусу ... аж до пропозицій про фінансування судів. При прийнятті закону про ВСП, за певних політичних розкладах, цілком можливо зробити з нього справжнього монстра в судовій владі.

У той час як Конституція містить чіткі вичерпні вимоги до осіб, які номінуються на посади в законодавчій і виконавчої влади, обираються на посади президента, частина третя нової редакції статті 127 законопроекту в загальному порядку встановлює, що законом можуть бути передбачені додаткові загальні вимоги для призначення на посаду судді. Тобто оновленої Конституцією закладається турбулентність, постійна залежність суддів від волі законодавця. Крім того, при такому підході нівелюються позитиви, такі як збільшення вимог до віку, професійному досвіду кандидатів на суддівські посади, скасування випробувального терміну для судді, що цілком укладається в європейські рекомендації.

Рекомендована європейськими колегами скасування "порушення присяги" як однієї з підстав для звільнення судді, думаю, вже також викликає розчарування. Адже замість "порушення присяги" вводиться таке ж, а може і ще більш, суб'єктивне оціночне поняття "грубе або систематичне нехтування обов'язками". А це, завдяки використаної в законопроекті №3524 техніці викладу пункту 3 нової редакції статті 126 Конституції, виводить це підстава для звільнення за межі дисциплінарних проваджень та відповідних визначених законом процедур.

На жаль, такий підхід - не випадковість, а цілеспрямована політика. Нагадаю: спочатку був Закон "Про відновлення довіри до судової влади в Україні", наслідком якого стало звільнення як керівників судів, так і всіх членів дисциплінарних органів судової влади без визначення порядку виконання їх повноважень, що на довгі місяці заблокувало очікуване самоочищення судів. Потім - Закон "Про очищення влади", який передбачає звільнення суддів через невідповідність займаній посаді, в тому числі з підстав, за які перший закон вимагає звільнення за порушення присяги. Після цього - Закон "Про забезпечення права на справедливий суд", який вимагає атестації всіх суддів, що також може мати наслідком звільнення судді (і чим більше, тим краще, інакше ніхто не повірить, що закон і судова реформа працюють). Тепер змінами до Конституції передбачається нова атестація та перевірка суддів на відповідність займаній посаді.

І це ще не все. Оскільки до конституційних підстав для звільнення суддів пропонується додати ще й незгоду судді на переведення до іншого суду в разі ліквідації або реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду.Пам'ятайте залишені на найближчі кілька років за президентом повноваження по переведенню суддів?Врахуйте ще зміни до Конституції в частині децентралізації, неминучий наслідок яких - коригування адміністративно-територіального устрою, а значить - реорганізація і навіть ліквідація держорганів, у тому числі судів. Стає зрозуміло, що головним результатом судової реформи в поданні нинішньої влади має стати, незважаючи на красиві декларації про впровадження незалежного, справедливого європейського правосуддя, тільки оновлення кадрового складу судів (про що прямо зазначено в останньому розділі Стратегії реформування судоустрою, судочинства і суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, яка затверджена указом президента №276 від 20.05.2015).

В цілому, складається враження, що на Банковій судова реформа розглядається як великий бізнес-проект, від якого неодмінно треба отримати вигоду. Крім іншого, це проглядається в спробах використати процес оновлення Конституції в частині правосуддя для встановлення монополії адвокатури на надання професійної правової допомоги. Завдяки тому, що кураторами судової реформи в АПУ вже кілька років поспіль є представники адвокатської спільноти, Україна ризикує стати першою країною в світі, яка формалізує на рівні Основного Закону протекціонізм цієї недержавної корпоративної організації на надання правових послуг (зрозуміло, платних) не тільки кожному громадянину, але навіть і державним органам та органам місцевого самоврядування.

Правда, на мою думку, між запропонованими конституційними новелами, які передбачають введення монополії адвокатів на представництво в судах, спостерігається явна колізійність. Не перебувають у системної логічного зв'язку оновлені положення статті 59 Конституції, якою, з одного боку, констатується для кожного право на професійну правову допомогу (в деяких передбачених законом випадках навіть безкоштовну). З іншого - в цій же статті встановлюється право кожного на вільний вибір захисника своїх прав. Спірність не обмежується тільки цим. Частиною четвертою нової статті 131-2 майбутнього законопроекту закріплюється положення, згідно з яким виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення, хоча і передбачено, що законом можуть бути передбачені певні винятки з представництва в суді.

Ці нові пропозиції містять серйозні ознаки обмеження і звуження обсягу права на вільний вибір захисника.На жаль, КСУ цих ознак не вважав за необхідне врахувати. 

Видається, що чинна редакція положень частини другої статті 59 Конституції більш досконала і (як зазначено в рішенні КС у справі про право на правову допомогу від 30 вересня 2009 року № 23-рп / 2009) дозволяє особі вільно, без неправомірних обмежень, отримувати допомогу по юриди ческим питань в необхідних йому обсязі і формах. Крім того, в рішенні від 16 листопада 2000 № 13-рп / 2000 ці положення характеризуються як одна з конституційних гарантій, що дає можливість реалізувати своє право вільно вибирати захисником у кримінальному судочинстві адвоката - особа, яка має право на заняття адвокатською діяльністю.

Беручи до уваги ці та інші обставини, неформальна коаліція правозахисних організацій - Українська Гельсінська спілка з прав людини, Харківська правозахисна група, Центр громадянських свобод, Amnesty International в Україні та інші - виступила проти закріплення монополії адвокатури на рівні Конституції. З аргументацією правозахисників важко не погодитися. Починаючи з того, що українська адвокатура ще не досягла рівня розвитку, на зразок bar association, і високого авторитету в суспільстві для того, щоб отримати монопольне право на участь у судових процесах. І закінчуючи тим, що цілком можливими є такі негативні наслідки цього нововведення, як істотне зменшення доступу до правосуддя широких верств населення і підвищення залежності адвокатів від керівництва адвокатури, а значить - поява можливості впливати на адвокатів, які захищають представників опозиції, журналістів, які критикують владу, правозахисників .

Отже, істотні зрушення в судовій владі України фактично відкладаються на віддалену перспективу. На жаль, маючи всі об'єктивні можливості провести в державі судову реформу за європейськими стандартами, президент і його команда не впоралися зі своїм непереборним бажанням залишити за собою вплив на діяльність судової влади всередині країни. Відстрочка ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду закриває Україні також можливість повноцінної участі у міжнародному правосудді. І це в той час, коли наша держава страждає від військової агресії.

І все ж позитив є. Принаймні в тому, що тепер ми точно знаємо над якими помилками треба працювати, щоб реформа правосуддя, а не її чергова иммитация, в Україні таки відбулася.

Марина Ставнійчук