Як розмежувати адмінкомпетенцію?

СВІТЛАНА ГЛУЩЕНКО, директор департаменту Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, доктор юридичних наук, заслужений юрист України

Сутність організаційного забезпечення судових органів пов’язується з функціонуванням їх апарату. Сьогодні законодавчо введено такий критерій оцінки діяльності апарату, в тому числі Верховного Суду, як ефективність, рівень якої, безумовно, впливає на забезпечення права на справедливий суд. Проаналізуємо, як можна забезпечити таку ефективність в умовах нової дворівневої структури ВС.

Дворівнева структура апарату

Зміст організаційного забезпечення діяльності суду, розкриття якого, до речі, закон «Про судоустрій і статус суддів»не містить, формується з правових, організаційних, технічних та інших заходів, спрямованих на створення належних умов для здійснення правосуддя. Саме ці дефініції закладають основу для відповідної забезпечувальної діяльності апарату, який виконує широкий та комплексний обсяг завдань і обов’язків, що мають дуалістичну природу й  пов’язуються з процесуальною та позапроцесуальною діяльністю суду.

Нормативною основою для функціонування апарату ВС є ст.156 закону, відповідно до якої організаційне забезпечення діяльності ВС здійснює його апарат на чолі з керівником. Своєю чергою заступники керівника апарату очолюють структурні підрозділи, які здійснюють організаційне забезпечення діяльності відповідних касаційних судів.

Отже, організаційна форма апарату ВС випливає з поліструктури цього суду та його складної процесуальної місії у сфері забезпечення права на справедливий суд. Адже найвищий суд фактично складається з 5 судових органів — Великої палати та 4 касаційних судів.

При цьому перехід до триланкової моделі судоустрою, за якої не існує вищої від касаційної функції правосуддя, ознаменувався утворенням у складі ВС судів, які мають ознаки організаційної та процесуальної автономії й можуть позиціонуватися як окремі ланки та інстанції, хоча й у межах єдиного Суду. Саме з таких тез слід виходити для обґрунтування особливостей апарату та формування відповідного алгоритму адміністрування у сфері розподілу адмінкомпетенції.

Законом передбачено дворівневу форму діяльності апарату ВС:

загальна — організаційне забезпечення діяльності, яке покладається на апарат Суду на чолі з керівником (контроль за ефективністю — з боку Голови Верховного Суду);

безпосередня — організаційне забезпечення діяльності кожного касаційного суду, яке покладається на структурні підрозділи апарату на чолі із заступниками керівника (контроль за ефективністю — з боку голови відповідного касаційного суду).

При цьому про організаційне забезпечення діяльності Великої палати закон не згадує. Можливо, це питання належатиме до компетенції керівника апарату або його заступника, який очолить відповідний структурний підрозділ.

Субординаційна логіка

Керівника апарату ВС та його заступників, приналежних до касаційних судів, призначає за погодженням голови суду (Верховного та касаційних відповідно) на посаду та звільняє з неї голова Державної судової адміністрації. Наведене розводить кадрову сферу управління з боку керівництва суду та його апарату між визначеними судами, підкреслюючи тезу щодо автономності їх діяльності.

При цьому окремі питання владно-управлінського характеру належать до виключної компетенції керівника апарату ВС, зокрема:

представлення Суду як юридичної особи;

призначення та звільнення працівників апарату ВС, у тому числі помічників суддів, судових розпорядників та інших працівників у порядку, встановленому законом; 

застосування до працівників апарату заохочення та накладання на них дисциплінарних стягнень;

затвердження положень про структурні підрозділу апарату ВС та їх функції;

видання наказів і розпоряджень у межах адміністративних повноважень.

Також саме керівник апарату ВС несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення Суду, суддів та судового процесу, функціонування Єдиної судової інформаційної (автоматизованої) системи, інформує збори суддів про свою діяльність. Збори суддів можуть висловити недовіру керівнику апарату ВС, що має наслідком звільнення його з посади. Виникають окремі запитання, як-от:

чи зобов’язаний керівник апарату ВС інформувати про свою діяльність збори суддів касаційного суду, а також чи вправі ці збори висловити йому недовіру, що тягне за собою його звільнення?

чи уповноважений заступник керівника апарату — керівник структурного підрозділу звітувати про свою діяльність на зборах суддів відповідного касаційного суду й чи можливо застосувати до нього процедуру висловлення недовіри?

Ймовірно, керівник апарату звітуватиме про свою діяльність та діяльність усього апарату виключно на загальних зборах суддів ВС. При цьому заступники керівника апарату можуть і повинні звітувати перед суддями відповідних касаційних судів як фактичні керівники «міні-апаратів». Проте такі збори не вправі висловити їм недовіру та звільнити з посади.

У цьому контексті не є до кінця зрозумілою адміністративна місія керівника апарату відносно діяльності касаційних судів, оскільки субординаційна логіка взаємовідносин (голова суду — адміністратор апарату) передбачає, що голови касаційних судів самостійно:

погоджують призначення та звільнення з посади приналежного до відповідного касаційного суду заступника керівника апарату, вносять подання про заохочення або накладення на нього дисциплінарного стягнення;

контролюють ефективність діяльності структурного підрозділу, який забезпечує діяльність відповідного касаційного суду, та його керівника як адміністратора.

Обсяг завдань

Відповіді на ці та інші запитання щодо з’ясування реальної моделі організації роботи апарату ВС можливо сформулювати через аналіз повноважень суду, а також завдання та функції його апарату. 

Отже, ВС діє у складі Великої палати та 4 касаційних судів. Повноваження Суду свідчать про можливість виділення з них, по-перше, повноважень ВС та його Пленуму (загальні питання: надання висновків щодо проектів законодавчих актів, участь у процедурі «президентських питань», звернення до Конституційного Суду за офіційними тлумаченням) та, по-друге, повноважень Великої палати й касаційних судів (процесуальні та інші похідні від них питання, а також загальні організаційні питання в межах відповідного суду).

Голові найвищого суду надано комплекс представницьких повноважень, право на визначення адмінповноважень свого заступника, внесення на розгляд Пленуму питань та головування на його засіданнях тощо, а також право контролю за ефективністю діяльності апарату ВС, погодження призначення на посаду керівника апарату, внесення подання про застосування до останнього заохочення або накладення дисциплінарного стягнення. Отже, сфера адміністрування очільника ВС — це загальні питання діяльності Суду без прив’язки (у тому числі координаційної) до діяльності касаційних судів.

Як убачається, Голова ВС не наділений повноваженнями щодо визначення адмінкомпетенції суддів у касаційних судах, унесення подання щодо кандидатур на посади секретарів їх судових палат, повідомлення Вищої кваліфікаційної комісії суддів про вакантні посади, скликання зборів касаційних судів, внесення на їх розгляд питань і головування на їх засіданнях, а також контролю за діяльністю заступника керівника апарату, приналежного до відповідного касаційного суду. Це віднесено до компетенції голів касаційних судів.

Щодо касаційних судів комплексний та системний аналіз закону дає можливість визначити:

керівний склад;

обсяг процесуальних та позапроцесуальних повноважень;

організаційну структуру та форми діяльності.

Відзначимо, що повноваження касаційних судів розкриваються через повноваження їхніх судових палат, до яких ст.44 закону віднесено:

здійснення правосуддя в порядку, встановленому процесуальним законом;

аналіз судової статистики та вивчення судової практики тощо.

Тому важко уявити, як голова цього суду реалізовуватиме свої повноваження лише через повноваження судових палат, оскільки закон не містить окремої статті щодо компетенції касаційного суду як такого. Проте розуміння правової природи ВС дає можливість дійти висновку, що, навіть попри відсутність окремо визначених повноважень касаційних судів, вони діятимуть як суди, реалізуючи передбачені в ст.2 закону завдання.

Сфера адміністративних повноважень голови касаційного суду в межах відповідного суду є, з точки зору самостійного адміністрування, достатньою. Адже передбачає, крім зазначеного, і права щодо:

представлення суду, визначення адмінповноважень своїх заступників;

інформування зборів суддів про стан правосуддя та судову практику, забезпечення виконання рішень зборів;

ведення та аналізу судової статистики, вивчення судової практики тощо,

підтримання кваліфікації суддів та підвищення їхнього професійного рівня.

Для реалізації цього голова касаційного суду має право видавати відповідні накази й розпорядження.

Отже, у контексті порушеної проблеми важливими є такі моменти:

як розмежовуватимуться повноваження ВС та палат касаційних судів, а також повноваження їхніх голів, якщо брати до уваги, що очільники останніх мають ширшу, ніж у Голови ВС, компетенцію в межах очолюваних судів?

як керівник апарату ВС здійснюватиме організаційне забезпечення його діяльності в цілому, оскільки до складу Суду входять 4 касаційні суди, голови яких мають самостійні адмінповноваження та право на контроль підпорядкованого йому структурного підрозділу апарату ВС?

Тому основною проблемою виписаної в законі організації Верховного Суду в контексті діяльності його апарату є відповідальність керівника апарату за організаційне забезпечення всього Суду, суддів та особливо судового процесу (яких у ВС 4). Адже базисна компонента забезпечувальної діяльності — саме у межах касаційних судів, для яких передбачено відповідну адміністративну вертикаль: голова касаційного суду — заступник керівника апарату.

Субординаційне управління

З метою оптимізації управлінської діяльності в апараті ВС необхідно визначитись із концепцією такої діяльності. Доцільно пов’язати особливості судових юрисдикцій, щодо яких у ВС створено касаційні суди, з особливостями функціонування апарату Суду. Адже особливість судових процедур, а також сфера суспільного життя, на вирішення спорів у якій поширюється компетенція кожного касаційного суду, є основними чинниками для визнання суду спеціалізованим, що вимагає, зокрема, й утворення окремих апаратів.

Оскільки і керівник апарату ВС, і його заступники — керівники структурних підрозділів здійснюють організаційне забезпечення діяльності визначених судів (Верховного та касаційних, відповідно) було б логічним надати їм однаковий обсяг управлінсько-владних повноважень в межах цих судів шляхом утворення апаратів касаційних судів. Такий підхід виведе сфери організаційного забезпечення діяльності цих судів у площину субординаційного управління за правилом: голова касаційного суду у складі ВС — керівник апарату касаційного суду у складі апарату ВС.

Метою такої пропозиції є не приниження ролі керівника апарату ВС, а необхідність привести у відповідність організацію діяльності касаційних судів до положень щодо їх керівного складу, обсягу процесуальних та інших повноважень, а також організаційних форм. Таким чином, апарат ВС виконуватиме роль центрального органу, а апарат кожного з касаційних судів діятиме на автономних засадах, але у складі єдиного апарату ВС.

У такому випадку єдність не порушується, оскільки власне внутрішній структурний поділ за критерієм підвідомчості касаційних судів не суперечить правовій природі найвищого Суду. Натомість це дає підстави для існування належних організаційних форм забезпечувальної діяльності, які відповідають структурі Суду та особливостям кожної юрисдикції (адміністративної, господарської, кримінальної, цивільної).

Аналогічний підхід до управління в системі багатоструктурних державних органів не є новим. Так, у структурі Генеральної прокуратури діє Спеціалізована антикорупційна прокуратура, яку очолює заступник Генерального прокурора — керівник САП, діяльність якої забезпечується відповідним апаратом та службовцями.

Якщо звернутися до міжнародного досвіду, то, наприклад, Верховний суд Англії та Уельсу, який очолює лорд-канцлер, включає в себе 3 самостійні установи: Апеляційний суд (із цивільним і кримінальним відділеннями), Високий суд (із кількома спеціалізованими відділеннями та іншими складовими частинами) та Суд корони (суд присяжних для слухання справ, пов’язаних із найбільш серйозними злочинами, а також розгляду апеляцій на вироки нижчих судів), діяльність яких забезпечується самостійними службами.

Отже, окресленій багатоструктурності ВС має відповідати така форма апаратної діяльності, яка б підкреслювала особливість судоустрою на рівні касаційних судів, утворення апарату для яких забезпечить ефективність функціонування та сприятиме здійсненню головою касаційного суду адміністративних повноважень.

Крім цього, чим менше існуватиме бюрократичних перепон і систем погодження між головою суду та керівником відповідного апарату, тим ефективнішою буде їхня співпраця. Оскільки голова суду й керівник апарату приречені на спільність і узгодженість дій, зменшення обсягу управлінських повноважень першого має доповнюватися уточненням і посиленням статусу другого. Інакше виникатимуть проблеми розмежування їх повноважень у питаннях організаційного забезпечення.

Залишається сподіватися на належну законодавчу реакцію, аби нова структура ВС і «напівапаратність» касаційних судів не перетворили ці проблеми на систематичні.